代表建议｜霍启刚：1.完善巨灾赔付体系，保障群众财产安全

背景：

我国是全球巨灾风险最大的国家之一，超过70%的城市、50%以上的人口处于自然灾害较严重地区。巨灾风险事件虽然发生概率低，但预测难度大，而且一旦发生，其破坏范围和影响力极为广泛。近年来，随着极端天气、自然灾害、重大疫情等突发事件频发，人民财产安全面临着巨大的风险挑战。根据我国应急管理部数据，2023年，我国自然灾害以洪涝、台风、地震和地质灾害为主，干旱、风雹、低温冷冻和雪灾、沙尘暴和森林草原火灾等也有不同程度发生。全年各种自然灾害共造成9544.4万人次不同程度受灾，直接经济损失3454.5亿元。

金融肩负着服务实体经济、保障社会稳定的使命，在防灾救灾减灾为人民群众提供了强大的物质兜底。其中，巨灾保险和巨灾债券作为一种市场化的风险管理和社会互助机制，与经济社会发展的各方面紧密联系，成为保障社会稳定运行、完善社会保障体系的重要力量。

作为全球第二大保险市场，国内巨灾保险制度的发展已取得一定成效。从实践来看，我国着力建立和完善巨灾保险制度，持续探索发行巨灾债券。然而，目前国内的巨灾保障体系仍存在顶层设计模糊，保障范围和力度不高，对境内外资本市场利用不够的问题。从机制设计来看，目前国内仍处于试点探索期，并未对巨灾保险进行立法，也未对巨灾保险的组织形式、权责归属、运营监管机制、资金筹集等基本内容进行规范，市场环境建设有待加强，无法有效激发市场主体开发产品的热情。第二，我国巨灾保险的保障范围和保障金额仍有待提升。从全球平均水平看，重大灾害事故的损失补偿中，40%左右由保险业承担，而我国这一比例仅为10%左右。根源在于各相关部门在巨灾保障的金融供给方面尚未形成合力，灾害数据化、数字化建设相对滞后，数据互通不够，影响保险公司产品的多样性、精确性。第三，巨灾保障尚未完全撬动境外金融资源。巨灾保险证券化是风险分散的重要机制之一，在目前境内缺乏巨灾债券发行的法律基础前提下，中央政府支持内地保险公司在香港发行巨灾债券。2021年生效的《保险业条例（2020修正案）》为保险公司在港发行巨灾债券提供了法律基础。然而截至目前，香港已成功发行5笔全球性巨灾债券，仅有两笔保障国内灾害。

建议：

（一）在现有《中华人民共和国保险法》中设置专章明确规制巨灾保险制度的基本框架，明确中央与地方、政府与社会的权责归属，明确巨灾保险的经营目标、经营原则、组织形式、基金筹集与管理、政府在巨灾保险中的角色、投保方式、运作模式等巨灾保险活动的监督等方面提供法律规范，为推进巨灾保险发展提供依据。

（二）由财政部、应急管理部、国家金融监督管理总局牵头，联合住建部、水利部、气象局等部门，支持指导中国城乡居民住宅巨灾保险共同体各成员单位等参与主体建立完善巨灾保障体系，规范巨灾保险方案机制、加强巨灾保险政策协调，加强部门间数据共享、数据共治，指导支持保险机构发挥风险管理专业优势，开发覆盖范围广、灾种多样、周期灵活的巨灾保险产品。打造政策性保险兜底，商业保险补充的保险制度，做好事前防灾、事中减灾、事后救灾的金融支撑。在深化气候适应型城市（区），进行巨灾保障的体制机制探索。

（三）研究探索巨灾债券，完善我国巨灾债券法律监管框架，针对设立特定目的保险公司进行规范。同时支持境内保险公司在香港发行巨灾债券，合理运用再保险分散风险。