解读发改委“增量政策”：社会期待更多超预期的“政策雨”

编者按：中国经济如何稳定增长？政策将如何持续发力?10月8日上午，国新办举行新闻发布会介绍了“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”的有关情况。对此，中国人民大学重阳金融研究院5名智库学者第一时间做了相关解读。

▲新闻发布会现场。图源：国新网

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【增量政策究竟在哪里？】

刘英

中国人民大学重阳金融研究院研究员、合作研究部主任

IMF预计今年全球经济增长3.2%，低于去年，而地缘政治冲突加上大选年加剧世界经济增长的压力。在此背景下，中国经济如何增长世界瞩目，关注中国增量政策的人恐怕一直在今天上午发改委发布会上找增量政策的相关内容，那么增量政策到底在哪？

事实上，今天发布会的重点在于介绍一揽子增量政策如何系统落实，在节前，中央推出了一系列超预期的宏观政策，既包括货币政策也有财政政策，并因此刺激起了股市狂飙，但增量政策推出后，如何落实才是关键！增量政策在哪？增量政策包括但不限于货币政策、财政政策、产业政策等，而在落实的过程中要保持宏观政策的一致性。

此次记者会上，发改委强调要采取措施进一步扩大内需，释放出要扩大有效需求、拉动经济增长的积极信号。作为拉动经济增长三驾马车机制最重要的一驾马车，消费对我国经济增长的贡献率2023年已经达到82.5%。针对有效需求不足的现状，此次发布会把扩内需增量政策的着力点放在惠民生与促消费结合上，放在积极发挥投资有效带动作用方面，这个针对性很强，其重点是拉动大宗消费。特别是积极发挥投资的有效带动作用。

一是针对特定群体加大支持力度，有效促进消费。从经济学角度看，同样数量的资金在低收入群体拉动消费作用更强，为低收入群体增加收入不仅是必须而且是必然，这不仅能拉动消费，而且可以带来巨大的经济效益和社会效益。而解决教育、养老、住房、医疗这些直接关乎民生的问题，解除劳动者的后顾之忧，正是释放消费潜力的关键所在。

▲2009—2024年消费、投资和净出口三驾马车对中国经济的贡献率。数据来源：国家统计局、WIND，作者制图

二是结合“三新”推动大宗商品消费持续扩大。这是拉动消费的关键，一是大规模设备更新改造，二是消费品以旧换新工作。通过这两新有效拉动大宗消费。其中，设备更新改造差不多有5万亿元的规模。第三新就是城市老旧小区的更新改造，不仅会促进消费而且还会拉动投资。据不完全统计，全国共有16万个超过40万平米的老旧小区需要改造，为此带来的消费和投资超万亿规模。

三是扩大养老托育服务消费。一老一小的赡养抚养不仅是家庭压力，也是社会责任，同时对促增长更是消费动力。我国60岁以上老人约3亿人，如何开发银发经济，让这些有钱有闲的人消费，实际上是一个消费增长点。要在“三新”方面发挥金融、财政、消费、投资领域的政策合力，发挥宏观政策一致性，共同促进消费和投资增长，进而拉动经济增长是关键。

不仅如此，这些消费无论是数字消费还是绿色消费，无论是大规模设备更新，还是家电以旧换新，其更新的重点都应是低能耗的，高效率的，都应立足于促进全面绿色转型的消费，促进经济结构转型升级。

我国逆周期调节和跨周期调节的政策依然是可持续的。今年三次分别降准50个基点可期，释放3万亿流动性，更为关键的是节前的增量货币政策中首次创设了支持股市发展的首期3000亿股票回购增持专项再贷款货币政策工具及5000亿证券、基金、保险公司互换便利。央行的货币政策支持工具等增量政策是可持续的。财政政策上超长期特别国债无论是规模还是力度都是可期的。作为制造业大国，加快包括低空经济、量子信息等新兴产业和未来产业，加快发展新质生产力是根本之道！与其考虑降准降息等增量政策在哪，倒不如实实在在考虑我们经济增长点在哪里，然后抓住它、发展它、增长它来得更快！

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【更好发挥政府投资对社会

有效投资的引导和撬动作用】

李珊珊

中国人民大学重阳金融研究院研究员

政府投资落实进度加快。据发布会介绍，今年近6万亿元的政府投资绝大部分已经落实到具体项目。全年地方政府专项债额度3.9万亿，上半年发行1.49万亿元，目前只剩下约2900亿额度，表明7-9月份发行速度明显加快。7000亿元额度（2023年6800亿元）的中央预算内投资已经全部下达，目前项目开工率58%。1万亿元超长期特别国债用于“两重”建设的规模达到7000亿元，也已经全部下达到项目。本月底还将提前下达明年1000亿元“两重”项目清单和1000亿元中央预算内投资计划，虽然1000亿元的规模不大，但预算内资金提前下达的情况在历史上极为罕见。

民间投资低迷的状况仍未得到有效改善。2023年以来，民间固定资产投资增速一直在0左右徘徊，今年前8个月，全社会固定资产投资完成额的同比增速也仅为3.4%。因此，如何更好地发挥政府财政对社会投资，尤其是民间投资的引导和撬动作用是下一步工作的重点方向。

专项债用作资本金的主要障碍。会上提出要抓紧研究扩大专项债用作资本金的规模比例。近年来，用作项目资本金的地方专项债比例由2022年的不足7%逐步提升至2024年1-7月的超过10%，但较25%的上限仍有提升潜力。主要障碍一是优质项目储备不足，项目收益不足以覆盖风险，虽然政策原则上允许专项债用作资本金，但必须符合严格的合规要求，地方政府在项目申报时需要详细证明项目收益能力、融资安排和偿债计划，导致审批流程复杂、时间周期长的问题。二是即便提高了专项债用作资本金比例，地方政府仍需配套的财力和技术能力去高效利用专项债资金，这在一些财力较弱的地方依然很难落实。

中央预算内投资和超长期的特别国债定位和侧重有所差异。发布会介绍，明年继续发行超长期特别国债，加力支持“两重”建设。虽然中央预算内投资和超长期特别国债均将“两重”建设作为发力重点，但定位仍有所差异。中央预算内投资更多侧重市场难以有效发挥作用的重要领域，发挥对短期增长的补短板带动作用，公共属性更强；超长期特别国债如果不计入赤字，则所投项目应具有资产属性，即需要兼顾项目的公共性和收益性；而地方专项债需要确保偿债能力，对项目收益的要求在三者中最为严格。中央预算内投资侧重平衡区域发展，而超长期特别国债更着眼于全国整体战略和长远大局，单笔项目耗资可能更为巨大。中央基本建设支出基本是中央预算内投资，从中央基本建设支出结构看，对地方转移支付的安排占据主导地位，即中央预算内投资主要通过地方转移支付向经济欠发达地区倾斜，以平衡区域差距。

在政府财政状况趋紧，优质项目空间收缩的环境下，更应重视精准着力，宁缺毋滥，更好地发挥政府财政对有效投资的引导和撬动作用。

一是落实竞争中性政策较推介优质项目更为关键。会上提出，将加快完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制，重点是持续做好优质项目的推介，推动更多民间资本参与铁路、能源、水利等重大基础设施项目建设。除了做好特定领域优质项目的推介，对于调动民间资本积极性和投资空间来说，更关键的还是完善民间投资的负面清单管理制度，真正落实竞争中性政策，增强民间资本对于法治化建设和营商环境的信心，引导民间资本在更广阔的经济社会领域主动发现投资机会。如在公共服务（如水务、环保、供热等）、金融、能源等领域设置公开透明的准入门槛，在政府公共产品和服务采购领域采取公开透明的规则并向所有企业开放，对不同行业平等推进反垄断等方面。

二是完善政府投资的事前可行性论证、区域部门间协调。加强事前调研，优化资金分配结构，建立健全项目储备库制度，确保每个政府投资项目在立项前经过充分的可行性论证。加强央地和地区间的协调，推进跨省份和地区、跨部门的投资规划和激励机制设计，建立项目协调机制，改革地方官员政绩考核体系，确保不同区域之间的资源信息共享，确保项目资源配置的投入产出比要在全国范围内算总账，避免重复建设。

三是提高专项债用作资本金的规模比例。要提高专项债用作资本金的比例，一个重要方向是通过机制设计适度降低地方政府的风险承担比例，提升项目风险的可评估性、可预测性。一是加大中央财政支持与风险缓释机制建设。中央财政可以通过专项转移支付或其他形式为专项债用作资本金的项目提供一定比例的担保或风险缓释资金，降低地方政府的偿债压力。二是完善地方项目收益评估与市场化运作机制。推动地方政府与社会资本合作，会上也提到，要进一步激发民间投资积极性，实施好政府和社会资本合作（PPP）新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。建立统一的收益性项目评估标准，确保专项债资金投向高质量、高效益的领域。三是提升地方政府债务管理与信息披露水平。增强地方政府在专项债使用中的债务管理能力和透明度，制定合理的专项债使用计划与中长期偿债方案。

四是改革中央预算内投资激励机制。从中央预算内投资的机制设计看，更多体现的是中央意图，而有着真实投资需求的地方政府却没有足够的话语权。从过程管理看，激励用的少，惩罚用的多，为此，应加强事后评估，注重奖罚并重，实行差异化的资金分配政策，更好体现奖优罚劣和激励相容导向。此外，资金回收机制有助于确保在项目绩效较差时，可以及时收回剩余资金并用于其他更有效率的项目，避免资金浪费，确保公共资源得以高效分配和利用。

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【民间投资将释放更大活力】

刘锦涛

中国人民大学重阳金融研究院副研究员、绿色金融部副主任

节前股市的大涨，背后展现了市场信心的大幅提升，是对中国未来经济增长步伐和预期的肯定。与此同时，在节后召开的国新办新闻发布会，更是进一步发布了一系列增量政策以扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好，有望拉动更多的增长动力形成正向循环效应。

发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社关于扩大有效投资、促进投资平稳有序增长等方面提出了多项部署，其中就指出要支持和鼓励民间投资健康发展，加快完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制。结合2025年“两重”建设项目的清单和中央预算内投资计划的重大决策部署，民间投资将释放更大的活力。

发布会指出，民间投资方面，今年以来，发改委已向民间资本推介1635个重大项目，其中吸引民间资本参与项目441个、总投资3448亿元，民间资本参与核电、铁路等重大基础设施项目也取得了新的进展。作为促进经济增长和创新的重要力量，民间投资在基础设施建设、战略性新兴产业、绿色低碳经济等领域将发挥更大作用。通过政府引导和社会资本合作（PPP）模式的推广，民间投资可以更好地参与到国家重大项目中，为实现高质量发展提供持续动力。

尽管民间投资潜力巨大，但就当前而言，其发展仍面临诸多挑战。首先，全球经济形势的复杂性增加了企业对未来的不确定性，部分民间投资者对经济前景持观望态度。特别是在国际市场波动加剧、贸易保护主义抬头的背景下，外部环境的变化无疑为民间投资带来了更大的风险。其次，融资难、融资贵的问题依然存在。尽管政府已经出台了一系列政策促进融资，但一些中小企业，尤其是民营企业，仍然面临着资金获取的壁垒。银行系统对民营企业的贷款相对谨慎，导致很多有潜力的项目难以得到及时支持，限制了民间资本的流动性。此外，民间资本在基础设施、能源等领域的准入门槛较高，影响了投资者的信心和投资规模。

从国新办发布会公布的政策组合拳中可以看出民间投资未来进一步释放活力的多方面利好政策条件与趋势。

一是在区域协调发展和城乡融合的大背景下，民间投资将进一步向中西部地区和县城下沉，特别是在新型城镇化建设、城市更新和乡村振兴中，民营企业将成为重要的力量。通过政策支持和市场机制，民间投资将在经济转型升级过程中发挥积极作用。

二是围绕民营企业的投融资机制创新更丰富，PPP模式、基础设施REITs等市场化融资工具的推广，将有效引导民间资本进入基础设施等长周期领域，扩大投资渠道。金融机构也将进一步加大对民营企业的支持力度，通过构建小微企业融资协调机制，推动商业银行优化信贷结构，民间投资的资金瓶颈将逐步被打破，特别是在新能源、高端制造等符合国家战略的产业。

三是民间资本将在“碳中和”技术创新中发挥越来越重要的作用。在大规模设备更新和消费品以旧换新工作释放需求潜力、促进节能降碳、推动全面绿色转型的基础上，随着“碳达峰”进程的有序实现，“碳达峰”至“碳中和”期间，民营企业在零碳技术、清洁能源、低碳新材料等领域拥有更大的市场空间和创新潜力。通过政策引导和技术创新，民间资本可以在未来的绿色转型中扮演重要角色。

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【社会期待更加超预期的“政策雨”】

徐天启

中国人民大学重阳金融研究院副研究员、宏观研究部副主任

中国国庆长假回来第一天，又一场备受国内外期待的重磅活动在北京举行，国新办举行介绍“系统落实一揽子增量政策扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”有关情况的新闻发布会，继9月24日国新办举行“金融支持经济高质量发展有关情况”、9月26日中央政治局会议后，本次发布会内容再次受到全世界瞩目。

本次会议是对我国近期推出一系列“超预期”政策的总结。会议提及，针对当前我国经济运行中的新情况新问题，党中央、国务院科学决策、果断出手，在有效落实存量政策的同时，加力推出一揽子增量政策，推动经济持续回升向好。

实际上，近年来我国持续出台各类短中长期政策与改革措施努力保持经济运行在合理区间。特别是2024年，以多次降准降息为代表的货币政策以及大规模设备更新和消费品以旧换新“两新”为代表的财政政策均加力实施，二十届三中全会上作出《进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，更是要夯实我国经济增长动能长期制度基础。

但这轮“政策雨”真正被大家意识到，还得从2024年9月24日那场由中国人民银行行长潘功胜、国家金融监督管理总局局长李云泽、中国证券监督管理委员会主席吴清三位金融主管部门同台出席的国新办新闻发布会算起。会上提出的5000亿元“证券、基金、保险公司互换便利”、3000亿元“股票回购、增持再贷款”等超预期的货币政策方案等超预期政策，一下击中A股投资者痛点，极大提振了资本市场信心。

9月26日，中央政治局会议再次提出“努力提振资本市场”“促进房地产市场止跌回稳”等内容进一步引燃全世界对中国经济发展及资产价格的整体信心。作为市场回应，中国历史最悠久的股指上证指数从9月24日低点2761点直升至10月8日最高点3674点，短短6个交易日最大涨幅高达33%，海外投资者更多参与的香港市场涨幅更加惊人，以香港科技指数为例，从9月24日的低点3755点直接升到10月8日最高点5451点，最大涨幅高达45%。

对此，中国发展改革报发表评论文章《不同寻常的会议，积厚成势的变化》直击要害地提出，“影响预期的一个重要做法是形成‘超预期’”。没错，近期国内外对我国经济发展信心的巨大改观，正是前期星星点点的政策变量的积累，加之近期超预期的政策所共同驱动的。

在看到令人振奋的政策效果的同时我们也要看到，我国经济面临的长期压力如人口负增长、实体企业债务、居民收入分化等都是许多国家所面临的中长期问题，这绝不是一朝一夕、靠一两个政策就能解决的。正因如此，大家普遍期待着中国出台更强有力、更具体的政策、体制机制改革大招来破除中国经济长期增长的阻碍。

尽管大家现在盼望更多更密集的“大招”“政策雨”，但笔者仍然认为，政策出台仍需慎而又慎、重视前期的定量评估。尤其需要注意，当前正处于大国博弈的关键时期，我国经济现在难以承受经济、资产价格等剧烈的波动，剧烈波动将更加严重地扰乱各方预期，让刚刚修复一些的信心再受重挫。

笔者衷心希望，未来我国任何重大政策的研制出台都能够抓住“牛鼻子”，解决“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这个主要矛盾，否则不仅容易造成政策效果昙花一现、造成新增利益分配不均带来更严重的社会问题，甚至可能因为考虑不周本身会成为潜在风险因素，这并非没有前车之鉴。笔者也坚信，中国高质量增长动能依旧巨大，只要中国各界能够团结起来、共同努力作为，就没有过不去的坎和难关，笔者将与大家一道努力并坚持。干字当头！

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【从政策预期到落地实效：

经济复苏的关键之战】

鲁东红

中国人民大学重阳金融研究院副研究员

近期，市场对新一轮政策的落实充满期待。自9月24日国新办发布会和9月26日政治局会议推出重磅政策后，10月8日又迎来了关于“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优”的发布会。选择在国庆假期后的第一天召开，意在传递政策延续性和提振市场信心。这场发布会不仅为经济复苏提供了坚实的政策指引，更为资本市场注入了一剂强心针。

回顾9月末的政策部署，货币政策、房地产政策和消费政策成为核心发力点：央行降准降息释放流动性，通过结构性工具面向A股市场精准投放资金，同时对房地产市场采取“止跌回稳”的呵护政策。这些举措在短期内极大提振了市场信心，也拉动了资本市场的强势反弹。节后第一天，A股三大股指集体飙升，开盘20分钟内成交额便突破1万亿元，创下历史纪录，今天成交额破3万亿，这显示了市场对政策的高度认可。

在房地产领域，各地陆续放松限售限购等限制性措施，这种“精准松绑”使得国庆期间房地产市场到访量同比激增超过50%，标志着购房需求的逐步释放。然而，房地产市场的稳定仍需时间，政策调控也要避免“一放就热、一紧就冷”的局面。政府需要在“稳地产”与“防风险”之间拿捏得当，确保市场预期的平稳调整。

值得注意的是，市场对财政政策的进一步发力尤为关注。当前，地方债务负担沉重，财政压力较大。发改委明确提出将继续支持地方通过债务置换和专项债的灵活使用化解风险，并在10月底前完成剩余专项债额度的发行。这种以债务风险化解为核心的改革，有助于推动地方政府增强财政能力，从而为基础设施建设和公共服务领域的投资提供更大空间。

然而，政策的设计和落实需要在统筹性和精准性上下功夫。未来的政策走向不仅要继续稳住短期经济增长，更要推动中长期的结构性改革，实现“稳增长”与“调结构”目标的协调平衡。本次发布会传递了中央政府对未来经济发展的信心，同时也展示了政策储备的充足与应急反应能力。面对复杂的外部环境和内部结构调整压力，灵活、有效的政策工具组合将成为推动经济复苏的关键。

总的来看，未来几个月，中国经济有望在投资、消费和结构调整三大领域实现突破，但外部环境的不确定性依然存在。为应对可能出现的波动，政策执行需更注重灵活性与协调性，避免“一刀切”式调控。只有在进一步激发市场活力、增强民众信心的基础上，才能确保“经济向上、结构向优、发展态势持续向好”的目标真正实现。唯有如此，中国经济才能在全球经济复苏放缓的大环境中展现出韧性与活力，开创更加稳定、高质量的发展局面。