李珊珊：制度完善+结构优化，中国政府债务风险可控

编者按：近日，中国人民大学重阳金融研究院研究员李珊珊在香港文汇报发表文章指出，今年中国政府加大超长期特别国债的发行，采取加杠杆措施，实质是通过中央政府信用，重构金融市场风险定价基准，让地方政府腾出精力更好地抓经济、促民生，而非简单转移地方风险。现发布如下：（全文约2300字，预计阅读时间6分钟）

▲本文3月14日刊发在香港文汇报

2025年中国政府工作报告提出的财政政策备受瞩目。中国政府提出更积极的财政政策，总体力度基本符合预期，将有力支持中国经济实现高质量发展。

首先，从债务结构来看，中央政府加杠杆有助于优化政府债务结构。

中央的加杠杆行为并非简单地将地方政府的财政风险转移至中央。2024年，中央政府负债率仅21.8%，远低于主要发达国家100%以上的水平，这意味着中央政府仍有较大的加杠杆空间。事实上，自2017年以来，中国金融管理工作的政策导向已逐步转变为由党中央集中统一管理，这是基于中国独特经济体制和历史经验教训做出的最优选择。

中国式财政分权体制下，一方面，地方政府对当地拥有较大的经济管理权和财政支配权，同时承担更多地方公共服务的责任；另一方面，地方政府对当地金融风险仅承担第一层救助责任，中央对于地方金融风险承担最终的兜底责任，这难免出现过度举债、忽视风险的问题，也是地方政府债务风险积聚的主要原因。

在此架构下，中央政府适度加杠杆，不仅有助于更好地综合平衡风险和效率，降低政府总体债务负担，也有助于加强中央对金融资源的统筹管理，抑制地方政府隐性债务无序扩张。因此，今年中国政府加大超长期特别国债的发行，采取加杠杆措施，实质是通过中央政府信用，重构金融市场风险定价基准，让地方政府腾出精力更好地抓经济、促民生，而非简单转移地方风险。

第二，从防范潜在新增风险来看，中国政府正持续完善政府债务管理制度建设。

今年政府工作报告提出，新增「优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单」，体现「在发展中化债、在化债中发展」。中国政府要从根本上防范潜在新增风险，制度建设是基础，为此政府工作报告再次强调「完善政府债务管理制度」，「加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解」。

具体到投资方面，政府工作报告写明了监管流程和投资方向。中国政府投资通过锁定大类投向，加强事前审核、事中监测和全流程监督，有助于提前识别债务风险，降低无效投资，提升项目回报。投向上，明确今年超长期特别国债中有3,000亿元人民币将用于以旧换新，地方政府专项债则明确主要流向投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等领域。

值得注意的是，近年，中国加强了从项目储备到资金支付的全流程穿透，强化跨部门资金流监控和绩效管理，明确「实质重于形式」的监管原则。审计部门对政府投资项目开展全过程动态监督，督促参建单位边审边改，实现「治已病、防未病」。地方政府债务信息透明度显著提升，财政部作为监测机构，建立了中国地方政府债券信息公开平台（CELMA），由地方政府定期发布相关数据。政府债券配套政策和机制的完善有望逐步提升资金使用效益。

第三，从中国经济的高质量发展来看，中国财政政策正从「总量扩张」向「结构优化+机制创新」转型。

中国债务风险化解能力与其经济转型升级深度绑定。高质量发展通过创新驱动产业升级，推动企业利润和经济的可持续增长。此举从根本上替代了传统上依赖债务扩张的「财政输血」路径，通过经济体量的稳步扩大和结构的优化，以时间换空间，逐步消化存量债务风险。

此外，中国政府综合偿债能力较强，政府债务风险可控。根据中国社科院发布的《中国国家资产负债表1978—2022》估算，2022年中国政府的净资产高达290万亿元人民币，国有股权占比50%左右，中国政府财富占全社会的比例超过三分之一，远超过主要发达国家政府，这将有力维系政府债务的清偿能力。

同时，中国政府财政统筹能力强，将确保中国在区域经济发展和财政实力分布不均衡的情况下，通过「中央主导规划+地方精准执行+市场协同发力」的立体化财政体系，及时防范区域性政府债务风险的爆发和蔓延。比如，中国在2015年推出了「地方政府债务置换」政策，旨在通过发行新的债券替换地方政府原有的高利率债务，中央通过主导规划和协调，允许地方政府在债务置换过程中获得一定的灵活性，同时设置差异化的目标和硬性约束，避免了高风险省份债务风险蔓延，增强地方政府的财政可持续性。