高培勇深度解析：实施更加积极财政政策的焦点所在

编者按：1月11日，中国社会科学院学部委员、原副院长高培勇出席第二十九届（2025年度）中国资本市场论坛，以“夯实更加积极财政政策的地方财政基础”为主题发表演讲。1月13日，腾讯新闻发布其核心观点，现转发如下：

高培勇认为，夯实地方财政是实施更加积极财政政策的焦点所在。他列举了四个基本事实：

事实一：在中央经济工作会议围绕实施更加积极的财政政策而部署的6项举措当中，从提高财政赤字率，到加大财政支出力度，再到发行超长期特别国债、增加地方专项债券发行使用，再到优化财政支出结构、党政机关坚持过紧日子等等，几乎所有的举措都要落实到地方财政层面，都要通过地方各级财政的操作加以实现。就此而言，地方财政可以说是实施更加积极的财政政策的焦点所在。

事实二：在2024年全国一般公共预算支出285490亿元的总盘子中，其中的243470亿元属于地方财政支出，后者占前者的比重是85.28%。也就是说，我国财政每花100元钱，其中的85元钱就是地方政府花的。因此，地方财政运行的好坏直接反映和决定着全国财政的运行状况。

事实三：在地方财政支出243470亿元、占比85.28%的同时，地方自有的财力只有121525亿元，占其支出的比重是49.91%，不足一半。其余占比超过50%的资金主要来自于中央政府的转移支付102037亿元以及一些数额较小项目的来源。这意味着，地方支出财源具有不稳定性、不确定性、不可预见性的特点，地方财政的运行现状是实施更加积极财政政策的痛点之所在。

事实四：在去年9月26日中央政治局果断部署的一揽子增量政策当中，“史上最大规模地方政府债务化债方案”无疑是涉及范围最广、产生影响最大、最引人关注的一项。化债功效如何，在很大程度上反映和决定着一揽子增量政策目标的实现。

高培勇认为，这些事实表明，地方财政收支运行格局是不是健全，是不是规范，对于实施更加积极的财政政策，对于确保党中央各项决策部署真正落到实处，至关重要，十分关键。

既然地方财政运行的健全如此之重要，那么，地方财政运行的健全靠什么来支撑？

对此，高培勇认为，靠的主要不是政策，靠的是制度建设，制度建设无疑意味着要改革，要通过与之密切相关的中央和地方之间财政关系的改革加以实现。

高培勇认为，中央经济工作会议特别强调落实的一条，就是增加地方自主财力，这里最关键的一个词就是“自主”二字。他认为，这一轮涉及央地财政关系的财税体制改革是以增加地方的自主财力而非一般意义的财力为导向的，重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主。

在高培勇看来，自主性和分税制财政管理体制高度相关，自主性和分税制是同一问题的两个方面。

高培勇认为，当前围绕中央和地方之间财政关系、围绕地方财政运行层面所存在的几乎所有矛盾和问题，均源自于分税制不够健全，分税制的落实不够到位、不够全面。

从这个意义来讲，必须将分税制进行到底，完整准确全面的贯彻分税制。这既是标志性改革举措的一个重要内容，从落实更加积极的财政政策的举措清单来看，也是势在必行、当务之急。

对于完整准备全面的贯彻分税制，高培勇认为，有几个方面的基础理论问题需要厘清，应该在正本清源的基础上回归常识：

一是分税制不是分钱制。分税制、分钱制一字之差，差之千里。这两种体制最重要的问题，就是分的对象究竟是什么？如果是分钱，那是另外一回事。如果是分税，就按照分税的严格定义来加以落实。我们都知道，建国以来在中央和地方之间的财政管理体制问题上，我们曾经施行过多种财政管理体制，大体上就是分钱和分税两个类别。

比如，1994年之前是分钱制。具体有三种，一是总额分成，二是收入分类分成，三是财政大包干。总额分成就是比例分成，比如在北京，按照三七开，举凡北京市地面上产生的财政收入30%上交中央，70%留给北京，这叫做总额分成。

分税制显然有所不同，分税中的这个税字，在基础理论上我们讲的是税收要素。大体上包括三个层面，第一是税本，第二是税源，第三是税收。若打比方，以果树为例，果树本身是税本，果树上产生的果实是税源，从税源中扣除若干部分转入国库是税收。如果分的是最后一个层面的税收，那就和此前的总额分成、收入分类分成、财政大包干所分的对象没什么不同。分税显然讲的是前两个层面，要么分税源，要么更彻底一些，分税本。

目前为止关于分税制解释的最权威的文献，是1993年国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，曾经对分税制做了完整阐述。具体来讲，就是三分：首先分事，中央和地方之间划分事权。二是分税，根据各自的责任划分税种。三是分权，或者叫做分管，在分事、分税基础上分别管好自己的收支。大体上就是这样三个层次。

二是分级财政管理并非单级财政管理，也非行政事业单位的财务管理。我们是单一制的国家，一个财政大国，自然要分若干级次加以管理，在预算法中，明确指出我们实行的是分级财政管理，也就是一级政府、一级预算、一级财政，而不是全国各地政府加在一起实行单级的财政管理体系。这是要特别明确的一点。

分级财政管理的核心含义，就在于各级财政要在相对稳定的理财环境中过好自己的日子，这是一个大的前提。因此，单级财政管理和分级财政管理绝不是一回事。

三是转移支付并非越多越好。转移支付主要是三个方面的功能：一是实现区域发展均衡。二是完成中央交办的事务。三是实现宏观调控。这三个方面可说是转移支付的全部的目的，显然不是越多越好。目前地方财政支出的一半资金要依赖中央的转移支付，我们要对此打一个问号。

四是税权不等于财权。中国必须强调税权高度统一，但税权和财权不是一个意思，财权是地方财政收支的管理权，地方财政收支的平衡权。不能将税权高度统一理解为财权高度统一。地方财政要有自主性，这种自主性具体表现为确定性、稳定性、可预见性。

高培勇认为，上述的四个方面的基础理论问题，是当前实行分税制财政管理体制、增加地方财政自主性的关键点和要害处，也是实现更加积极的财政政策目标，确保相关举措落地见效的关键点和要害处。