钱凯港为何引发美国的战略担忧？

引言

秘鲁总统博鲁阿尔特在2024年6月底对中国进行正式访问，旨在推动秘鲁与中国双边关系高水平发展，特别是围绕钱凯港建设，进一步吸引中国的高质量投资与战略产业集聚。不过，钱凯港“独家经营权”争端最近却给中国与秘鲁深化务实合作带来不小的障碍。当然，秘鲁及时颁布了《国家港口系统法》修正案，规定秘鲁国家港务局有权向私营公司授予独家经营权，为中国企业正式获得钱凯港独家经营权铺平了道路。但是，国内舆论、企业，特别是有关主管部门和地方政府，仍然担心秘鲁对华合作的政治诚意和政策持续性，特别是秘鲁是否能够顶住美国的压力并坚持对华互利合作的立场。因此，有必要深入分析秘鲁推动钱凯港建设的核心诉求，明确“独家经营权”争端的来龙去脉和利益纠葛，揭示美国在钱凯港问题上的战略担忧和现实能力差距，从而就秘鲁的对华政策立场形成客观清晰的战略判断。

01

钱凯港建设是秘鲁的国家战略

秘鲁一直希望新建现代化的大型贸易港口，年吞吐量达到百万标准箱的规模，从而扩大本国在亚太地区的经贸利益。秘鲁目前最大的埃尔卡亚奥港2021年的吞吐量是248万标准箱，集中了该国86.4%的港口吞吐能力，却也逼近了290万标准箱的码头装机容量上限，因此严重限制了秘鲁对外经贸的升级。为应对秘鲁日益严峻的“港口瓶颈”，秘鲁海军上将里博多早年间在利马以北80公里处的小渔港钱凯物色了一块土地，这里是天然深水港，最大水深17.8米，可以停靠世界最大的集装箱货轮。由此，里博多开始向秘鲁企业推介钱凯港的设想。

2011年，秘鲁火山矿业集团对钱凯产生了兴趣，随后创建了钱凯港口公司，并开始寻找战略合作伙伴。2019年，中国远洋海运集团旗下的中远海运港口有限公司（中远海运港口）以2.25亿美元的价格从秘鲁火山矿业集团购得了钱凯港口公司60%的股份，成为控股股东，并启动钱凯港一期建设工程。

通过秘鲁火山矿业集团的积极协调，再加上中远海运港口公司的高效建设，钱凯港项目进一步得到秘鲁历任国家政府的高度重视。2019年1月，中远海运港口公司与秘鲁火山矿业集团在瑞士达沃斯签署钱凯港股份收购合同，参加签约仪式的秘鲁高官就包括时任副总统阿劳斯。2022年，秘鲁时任总统卡斯蒂略考察钱凯港建设工地，并指出钱凯港将成为秘鲁参与全球化、强化对华经贸关系的关键枢纽。陪同考察的秘鲁高官还包括秘鲁交通通讯部长、国家港务局主席等人。

对秘鲁来说，钱凯港一期工程投入运营后将能够达到年吞吐100万标准箱的能力，这可以分担埃尔卡亚俄港口的物流压力，还能够承接该国亚马逊雨林、安第斯山区、北部沙漠的农矿产品出口，有力带动落后地区的经济发展。在钱凯港全部建成后，秘鲁很有可能媲美巴拿马而成为拉丁美洲又一战略型港口物流集散基地。可见，钱凯港对提升秘鲁在拉美地区经贸能级的战略价值日益凸显。

因此，自2022年博鲁阿尔特成为总统以来，秘鲁不仅继续高度重视钱凯港建设，还启动了工业园区建设以及吸引中国企业投资的配套规划。博鲁阿尔特政府期待钱凯港不仅成为秘鲁农矿产品的出口港，更希望依托港口加工区建设，推动秘鲁制造业对接全球价值链。2023年，中方领导人在美国旧金山参加亚太经合组织（APEC）领导人峰会期间，会见了博鲁阿尔特，并提出中方支持秘鲁举办2024年亚太经合组织领导人非正式会议，愿同秘方密切沟通协调，推动亚太经合组织合作取得新成果，为促进亚太地区经济复苏和长远发展、推动构建亚太命运共同体做出新贡献。会上，博鲁阿尔特明确表示，秘鲁会积极参与共建“一带一路”，支持中方投资建设钱凯港为代表的基础设施，并希望中国进一步扩大对秘鲁的投资。2024年6月，秘鲁钱凯港首批港机设备到港仪式在该港口举行。秘鲁总统博鲁阿尔特亲自出席，同行的高官还包括部长会议主席、交通通讯部长。博鲁阿尔特在致辞中表示，钱凯港的建设将促进秘鲁经济和民生发展，加强南美洲与亚洲市场间的贸易往来。秘鲁中小型企业应积极参与全球价值链，秘鲁政府将同各界一道努力，使秘鲁成为南美洲经由太平洋通往亚洲大陆的重要海运枢纽。

因此，对秘鲁的历任政府而言，钱凯港建设符合秘鲁的国家利益。特别是对现任的博鲁阿尔特政府来说，钱凯港一期工程将在2024年11月投入运营，这将是他们屈指可数的政绩。要知道，博鲁阿尔特政府的支持率近期已经跌至5%。因此，保证钱凯港顺利启动同时刺激就业、带动经济增长，这是博鲁阿尔特政府能够吸引选民的关键抓手。可见，为钱凯港保驾护航无论从经济意义上，还是从政治意义上来讲，都已经成为秘鲁的国家战略。

02

钱凯港是中国

提升对拉美经贸关系能级的关键抓手

钱凯港是中国在拉丁美洲的首个港口股权投资项目，由中资企业中远海运港口公司控股并行使“独家经营权”。位于太平洋东岸、南美洲西侧的钱凯港将成为中国和亚太地区通达南美的主要门户。立足秘鲁，钱凯港还将辐射厄瓜多尔、智利和哥伦比亚等周边沿海国家。如能对接两洋铁路，钱凯港甚至将联通巴西、玻利维亚、阿根廷的内陆雨林与高原地区，成为贯通太平洋和大西洋环带经济群的物流端点和综合性海陆枢纽。特别是，钱凯港如果可以将秘鲁的制造业与巴西马瑙斯工业园区整合起来，将能提升南方共同市场经济一体化程度。

钱凯港一期工程的投资总额为12.98亿美元，由中远海运港口公司承建。另外，中国港湾公司牵头中交四航局组成的联合体也参与了多功能港口工程的建设。中铁十局则承建钱凯港口工程隧道和连接道路项目。钱凯港一期建设充分展现了中国企业基建工程的魄力与实力。

钱凯港一期预计年吞吐量将达到100万标准箱、600万吨散货、滚装汽车16万辆。一期工程建设内容包含4个泊位及1个拖轮泊位，其中1号、2号泊位为多功能散货泊位，3号、4号泊位为集装箱泊位。其中，1号泊位预计将在2024年9月达到试运行条件，年底投入使用。其余的3个泊位将在2025年第一季度启用，将能停靠400米超大型先进集装箱货轮。除了泊位，钱凯港还将包括物流园，提供综合配套服务。钱凯港物流园包括综合办公区与行政大楼、卡车服务中心、集装箱区、海关区、海上警察办公室、农业牲畜服务中心。并且，钱凯港还配套建设了1.8公里的隧道和4.8公里的连接道路。

以钱凯港为支点，中国企业出口物流将能辐射南美的港口网络。钱凯港使用中国的港机设备和港口管理标准，极大地便利中国船东的货轮停靠。由于是最大水深达到17.8米的天然良港，钱凯将足够停靠超大型集装箱货轮船，有利于货物大规模集中。并且，钱凯港还能够停泊汽车滚装船，方便中国汽车出口南美。通过在钱凯港集散，中国货物将高效地运输到智利港口（安托法加斯塔、伊基克、圣安东尼奥），厄瓜多尔港口（瓜亚基尔）、哥伦比亚港口（布埃纳文图拉）。由此，钱凯港势必成为中国提升对拉美经贸关系能级的关键抓手，战略意义不言而喻。不过，随着国际地缘竞争的加剧，钱凯港也引发了不少国家的关注，其中美国和智利对中国主导钱凯港建设怀有颇多疑虑。

03

美国对中国主导钱凯港的战略担忧

2023年10月，美国《华盛顿邮报》评论说，美国政府向秘鲁政府表达了对钱凯港的担忧。面对中国对南美和东太平洋战略性港口的控制，美国开始担心：中国将进一步加强对拉美地区资源的掌控，加深其在美国近邻的影响力，并最终在附近部署军队。

美国南方司令部的陆军上将理查德森2024年5月在佛罗里达国际大学的一次安全会议上说：“（钱凯港）将使中国人能更容易地从该地区获取资源，因此应引起关注。”美国国务院前任高级外交官、现任美洲理事会华盛顿办事处负责人的法恩斯沃思认为：“（钱凯港）确实以一种重大的新方式让中国成为南美洲通往全球市场的一个门户。从这一点来说，它不仅是一个商业问题，也是一个战略问题。”

对美国提出的所谓“战略担忧”，秘鲁现任政府方面保持了独立客观的立场。秘鲁外交部长冈萨雷斯-奥莱切亚说，如果美国忧心于中国在秘鲁日益扩大的存在，那么美国就应该加强自己对秘鲁的投资，他说“欢迎所有人”来投资。他批评说：“美国几乎在世界上的任何地方都有许多项目，但在拉丁美洲却没有那么多，”冈萨雷斯-奥莱切亚还表示：“美国就像一个非常重要但却很少花时间和我们在一起的朋友。”就在博鲁阿尔特总统访华前夕，秘鲁部长会议主席阿德里安森在2024年6月表示，秘鲁政府不认为包括钱凯港建设等一系列秘中合作项目会招致美国的“怨恨”。

尽管美国媒体一再利用钱凯港炒作“中国威胁论”，但是美国很难对钱凯港建设和秘中合作进行实质性的阻碍。原因至少有三。第一，美国缺少参与秘鲁基础设施建设的产业能力。因为制造业和工程建筑业的衰退，美国企业无力承揽特大型基础设施建设的总承包工程，对钱凯港这样工程体量的项目实际上是心有余而力不足。因此，美国政府很难以美国企业的商业利益为由，直接干涉秘鲁国内的港口项目。第二，美国缺少能够证明中国使用钱凯港进行军事行动的直接证据。而且，中远海运港口公司明确表示，钱凯港只用于商业目的。所以，美国军方也没有理由阻挠钱凯港建设。第三，美国也是钱凯港的受益方。虽然美国没有参与建设，但是钱凯港实际上有利于美国企业向南美出口产品。从这个意义上讲，美国资本利益集团对钱凯港的态度是复杂和暧昧的。因此，美国并不大可能会阻挠钱凯港现阶段的建设，而是会在钱凯港建成后，尝试削弱中资企业对钱凯港的控制力。

04

钱凯港引发的域内商业竞争

钱凯港除了引发美国的战略担忧，还引起所在区域竞争对手的高度关注。例如，拉美国际关系问题专家、委内瑞拉国立中央大学教授格尔芬斯坦因的研究指出，一些智利资本集团认为钱凯港会对他们的既得商业利益形成实质性威胁。虽然同在南美洲西侧，但与智利的港口相比，钱凯港具有三个巨大的优势。第一，钱凯港将中国到南美洲南部地区的海运航程时间缩短了至少15天。第二，钱凯港的水深条件能够停靠超大型集装箱货轮，这种货轮单船载货量在1.8万标准箱以上。此时，智利的港口只能接收转运钱凯港货物的中小船型，利润空间会大大压缩。第三，钱凯港将使用中国最现代化的港机设备和管理系统，再加上航程缩短和大规模运输的便利，这意味着钱凯港可以将太平洋跨洋运输成本降低三成左右。钱凯港凭借这样显著的成本优势将让智利港口难以竞争来自中国和亚太地区的船运物流业务。

2021年，秘鲁国家港务局将包括装卸工人、港内货物运输、引水、拖轮、船舶靠离泊、货物解绑、燃油供应在内的7项基本服务的独家经营权授予中远海运钱凯秘鲁公司。这项“独家经营权”授权进一步加剧了南美港口既得利益集团的埋怨。

在商业利益竞争的背景下，秘鲁港口协会最早提出，秘鲁国家港务局授予中国公司独家经营权缺少法律依据。具体讲，在秘鲁法律框架下，中远海运钱凯秘鲁公司属于私营公司，而秘鲁国家港务局向私营公司授予独家经营权，违背了自由竞争原则，且缺乏行政合法性。秘鲁港口协会还告诉交通通讯部总检察官说，有必要向司法部门提出申请，查验秘鲁国家港务局是否具备向私营公司授予独家经营权的合法资质。在多重压力下，秘鲁国家港务局在2024年1月表示，向中远海运钱凯秘鲁公司授予独家经营权是一个“行政失误”，并寻求依法发起诉讼，注销该授权。对此，中远海运钱凯秘鲁公司随即对秘鲁当局提出质疑，指出秘鲁法律的稳定性受到诉讼的侵犯，影响投资意愿。该公司还强调诉讼是在相关授权决议发布3年后提起的，而该决议早已众所周知，并且从未有任何异议。

但是，由港口商业竞争而引发的“独家经营权”争端并未动摇秘鲁国家政府推动钱凯港建设的决心。对“独家经营权”争端，秘鲁外交部长冈萨雷斯-奥拉加希望由国会通过适当的修订案来弥补立法空白，准许国家港务局对私营公司授予“独家经营权”。另外，秘鲁国家港务局主席塔皮亚在事发后提交辞呈，主动为“独家经营权”争端承担责任，以缓和事态的紧张程度。不仅如此，秘鲁国会还在2024年5月29日，以108票赞成，0票反对通过决议，宣布将每年的2月1日设为“秘中友谊日”，为两国加深双边合作营造友善的氛围。

最终，秘鲁国会全体会议于2024年5月30日以68票赞成、24票反对和4票弃权的投票结果通过了《国家港口系统法》修正案，规定秘鲁国家港务局有权向私营公司授予独家经营权。紧接着，秘鲁总统博鲁阿尔特在6月5日签署了《国家港口系统法》修正案，终于从立法上为中企正式获得秘鲁在建钱凯港独家经营权铺平了道路。

05

钱凯港是检验

中国与秘鲁高水平合作的试金石

纵观钱凯港建设启动以来的合作、争端以及最近的和解，中国和秘鲁双方都表现出最大程度的诚意。对秘鲁而言，钱凯港不仅仅是一个工程建设问题，而是关乎自身经贸能级跨越式发展、本土产业全球化、增加就业和民生福祉的国家战略。为钱凯港建设和运营保驾护航是秘鲁各界的主流意愿。对中国而言，钱凯港是扩大对拉美经贸关系的关键支点，是承接中国企业出海的前哨基地，是开拓拉美这个6.5亿人口大市场的战略门户。

当然，钱凯港带给南美港口商业竞争环境乃至国际地缘政治格局的冲击也不可忽略。既得利益集团和少数国际势力对钱凯港的嫉妒、觊觎、干扰更在所难免。但是，钱凯港从来不是任他人分割的“蛋糕”，而已经是受到秘鲁法律体系和《中国-秘鲁自由贸易协定》保护的成果。

在经历纷纷扰扰后，中国和秘鲁两国并没有疏远，反因为钱凯港而形成了更加紧密的合作关系。因此，中国和秘鲁两国政府、企业、社会各界不仅应当对钱凯港的未来发展抱有充分的信心，还应当对钱凯港开启的高水平中拉经贸关系新篇章寄予更高的期待。作为中国和秘鲁双边合作的典范，钱凯港必将展现出更加重要的经贸和战略价值，造福两国人民。

作者：

石烁，复旦发展研究院应用经济学博士后，复旦平安宏观经济研究中心兼职研究员；

程弋洋，复旦大学外国语言文学学院教授，中国拉丁美洲学会理事。