作用明显 效果良好——行政复议法修订施行一周年观察
一年前的2024年1月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》开始施行。第一条特别增加表述“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，并实质扩大了行政复议的受案范围，扩大了行政复议的前置范围。
新法实施一周年，行政复议制度是否发挥了“主渠道”应有的作用？行政复议机关如何进一步提升行政复议质效？人民法院如何会同司法行政机关联动履职，力促行政争议实质化解，切实增强人民群众对公平正义的感受度？记者对此作了调查。
在湖南省汨罗市人民法院诉讼服务大厅的行政案件复议前置引导窗口，一本薄薄的宣传手册最受欢迎。
手册中不仅详细列明了行政复议前置的情形、条件、所需提交的材料及相关行政复议机构地址和联系方式等信息，还提供了《行政复议申请书》《授权委托书》等格式文本，便于当事人申请行政复议。
“尽管已经告知了部分当事人这类案件需要复议前置，但仍有部分当事人执意选择诉讼。”汨罗法院副院长巢烨发现，新行政复议法刚刚施行的时候，一些法律规定的行政复议前置情形并未被当事人所熟知。
2024年4月，设立在汨罗法院诉讼服务大厅中的行政案件复议前置引导窗口开始运行。对于坚持提起行政诉讼的当事人，工作人员会发放《行政复议前置告知书》，释明复议前置情形下坚持选择行政诉讼的法律后果，引导当事人正确行使诉讼权利。
“我们同时也将宣传册分发给了辖区司法局，让他们也做好行政复议的宣传，多方联动，让更多的人了解知晓行政复议法。”巢烨表示。
谈及行政复议法施行20多年来名副其实的这次“大修”，司法部行政复议与应诉局局长徐运凯深有感触：“此次修法为将行政复议打造成化解行政争议的主渠道提供制度支撑。主渠道目标导向下的新行政复议法在行政复议功能定位、复议范围、体制和管辖、审理方式和程序、决定体系等方面做了较大幅度的制度创新，是在全面总结新中国行政复议制度发展经验成效和困难问题基础上进行的一次重大制度调整。”
“法贵必行。”新法实施一年来，“主渠道”是否真正“做主”？人民群众的选择给出了最直接的答案：
2024年11月，最高人民法院院长张军向人大常委会报告行政审判工作时表示，2024年以来，行政复议机关新收行政复议案件数量已超过行政诉讼一审案件数量，行政复议作用明显、效果良好。
据了解，2024年1月至9月全国新收行政复议案件48.8万件，达到同期行政诉讼一审案件数量的2.2倍。
“行政诉讼和行政复议数据显示，行政复议在吸纳和实质性化解行政争议方面的优势已经初步显现。”中国政法大学法治政府研究院副院长曹鎏教授表示，全国行政复议案件量超过一审行政诉讼案件量，体现了将行政复议挺在诉前，有效分流行政争议的立法初衷。
2024年12月11日至12日召开的中央经济工作会议指出，要持续优化营商环境，更好凝聚推动高质量发展的合力。
“行政复议在推动营商环境优化以及推进高质量法治政府建设方面效果明显。”曹鎏指出，行政复议在规范涉企执法、为企业纾难解困等方面优势彰显，通过附带审查并直接纠错行政规范性文件、强化适当性审查提高变更使用率以及发布行政复议意见书实现以案促治等方面成效突出。
站在行政复议法修订施行一周年的新起点，既要盘点成效，更需谋划未来。如何进一步发挥好行政复议的“主渠道”作用？
北京大学法学院教授湛中乐提醒说，单纯的行政复议案件数量上升，并不足以完全说明其“主渠道”作用，行政复议案件不仅要看“整体数量”，也要看“个案质量”。行政复议机关要在尊重当事人自愿和符合法律规定的前提下，充分发挥调解、和解等机制作用，使得行政争议在行政复议中获得实质化解。人民法院要进一步做好复议与诉讼的衔接、妥善审理涉行政复议案件、监督支持复议机关发挥“主渠道”作用、构建实质化解行政争议工作合力。
“在解决行政争议的过程中，应该把行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度等作为一个整体来考虑，尤其要将行政相对人的权益保护作为重中之重来考量，切实推进行政争议的实质化解，防止程序空转。”湛中乐表示，行政复议“主渠道”作用的发挥，最终仍然要落实到行政争议的实质性解决。
记者从司法部了解到，2024年1月至9月全国新收行政复议案件中，通过撤销、变更、确认违法等方式纠正违法和不当行政行为3.9万件，纠错率为13.1%；以调解、和解等方式办结行政复议案件10.2万件，调撤结案率达26.2%。经行政复议后，有35.1万件未再进入行政诉讼程序，行政复议案结事了率达90.1%。
“行政争议化解格局正在重塑，行政复议作为化解行政争议的‘主渠道’、行政诉讼作为化解争议终极渠道的行政争议化解法治体系初步形成，并合力缓解了‘信访不信法’难题。”曹鎏说。
“主渠道”作用凸显的另一面，是行政机关将要面临类型更加复杂多样的案件，行政复议工作的办案要求更高、难度更大。湛中乐表示，行政复议机构专职行政复议人员配备不足、法律素质有待提升等问题也制约着行政复议工作的开展。
目前，司法部正按照《国务院关于贯彻实施新修订的〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》要求，支持有条件的地方探索行政复议员制度，建立行政复议辅助人员队伍，加强行政复议人员队伍专业化、职业化建设。
“期待国家层面适时启动行政诉讼法修订工作，为‘主渠道’目标导向下行政诉讼对行政复议监督模式之发展以及构建良好衔接规则夯实法律保障。”曹鎏说。
“党的二十届三中全会对法治领域进一步全面深化改革作出重要部署，要求‘健全行政复议体制机制’，这为行政复议制度发展完善提出了新的历史任务，也提供了难得的发展机遇。”在首届“行政复议主渠道建设与高质量发展”研讨会上，徐运凯说道。
新修订的行政复议法迎来实施第二年，新行政复议法实施之后的工作重点是什么？如何进一步完善多元纠纷化解体系？行政复议“主渠道”怎样才能高质量发展？对于这些期待，司法行政机关已经“摩拳擦掌”。
“‘主渠道’是法定理想，是行政复议高质量发展的应然状态，从应然转为实然，新法和配套制度体系已经初步解决了高质量立法的基础保障问题，要实现善治目标，还有部分难题亟待解决。”曹鎏建议，国家层面应尽快在复议领域出台落实“三个区分开来”的激励保护容错制度，让敢于监督、善于监督的监督内生动力通过立法予以保障，通过复议人员依法履职推动行政复议高质效发展。
而作为化解行政纠纷的另一大渠道，人民法院有位亦有为。
行政复议法修订后，最高人民法院与司法部联合举办两届全国行政审判行政复议工作同堂培训，统一执法司法标准，推动违法行政行为通过行政复议程序及时纠正，共同促进行政争议在前端得到有效化解，有力提升司法执法公信力。
“行政案件同比下降4.83%。行政案件调解率同比增长1.41个百分点。”2024年10月16日，最高人民法院公布2024年1至9月司法审判工作主要数据，并且表态，将持续贯彻新修订的行政复议法，针对行政复议后又到法院起诉比较多的类型化案件，探索建立与司法行政机关沟通衔接机制，降低行政复议决定成讼率，推动行政纠纷更多通过复议方式有效化解。
记者调查发现，2024年3月，北京市第一中级人民法院向辖区发送了“法治体检总报告”，从所受理行政案件中归纳出行政执法存在的共性问题，提示下一步行政复议需重点关注的“法治风险点”。同时，针对各区面临的具体堵点难点，北京一中院制作了“法治体检分报告”，并提出前端化解行政争议的具体建议。
中央经济工作会议指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强公共安全系统施治。“法治体检”，着眼于“抓前端、治未病”，可以看作是司法审判工作落实落细会议部署、防范化解社会矛盾的微小发力。
来源：人民法院报·7版
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